Pnrr, fine delle illusioni: l'economia non cresce

Domani, 30 giugno, cala ufficialmente il sipario sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il più grande programma di investimenti pubblici mai finanziato dall'Unione europea. Per l'Italia è stata un'occasione irripetibile: circa 194 miliardi di euro messi a disposizione attraverso il programma Next Generation EU, di cui oltre 120 miliardi sotto forma di prestiti da restituire e circa 70 miliardi a fondo perduto.

Quando il Piano fu presentato nel 2021, le aspettative erano enormi. Il governo guidato da Mario Draghi lo definì la leva destinata a modernizzare il Paese, rilanciare la produttività, digitalizzare la pubblica amministrazione, rendere più efficiente il sistema infrastrutturale, investire nella scuola, nella sanità e nella transizione ecologica. In altre parole, il PNRR avrebbe dovuto rappresentare il punto di svolta dopo la crisi provocata dalla pandemia.

A distanza di cinque anni il bilancio appare molto meno entusiasmante di quanto si immaginasse.

Il PNRR nasce nel 2020, quando l'Europa decide di reagire agli effetti economici del Covid-19 con uno strumento straordinario di debito comune. Per la prima volta Bruxelles raccoglie risorse sui mercati finanziari per distribuirle agli Stati membri. L'Italia è il principale beneficiario del programma, sia per le conseguenze subìte dalla pandemia sia per le storiche debolezze strutturali della propria economia.

Nel 2021 arriva l'approvazione del Piano italiano articolato in sei grandi missioni: digitalizzazione, rivoluzione verde, infrastrutture, istruzione e ricerca, inclusione sociale e salute. I finanziamenti, però, non vengono erogati in un'unica soluzione. Ogni tranche è subordinata al raggiungimento di obiettivi e riforme concordati con la Commissione europea.

Nei primi due anni la macchina sembra funzionare. L'Italia riesce a incassare diverse rate dimostrando il raggiungimento dei cosiddetti milestone e target. Ma ben presto emergono le difficoltà. Molti progetti vengono rallentati dalla burocrazia, dall'aumento dei costi delle materie prime, dalla carenza di personale tecnico negli enti locali e dalla complessità delle procedure di gara.

Tra il 2023 e il 2025 il Piano viene modificato più volte. Alcuni interventi vengono cancellati, altri ridimensionati, altri ancora rinviati. Numerosi Comuni rinunciano ai progetti perché incapaci di rispettare le scadenze o di sostenere gli aumenti dei costi. Il governo è costretto a rinegoziare con Bruxelles una parte consistente del programma, introducendo anche il nuovo capitolo dedicato a REPowerEU per rafforzare gli investimenti energetici.

Nel frattempo la gran parte delle risorse si concentra su opere diffuse sul territorio: riqualificazioni urbane, efficientamento energetico degli edifici pubblici, nuove piazze, piste ciclabili, parchi, asili nido, scuole, digitalizzazione degli uffici pubblici e interventi ferroviari. Molti investimenti sono certamente utili per migliorare la qualità dei servizi e del patrimonio pubblico, ma il loro impatto sulla capacità produttiva del Paese appare più limitato rispetto alle aspettative iniziali.

Il settore delle costruzioni è senza dubbio quello che beneficia maggiormente della stagione dei bonus edilizi e degli investimenti pubblici. Le imprese del comparto vedono aumentare fatturati e occupazione, anche grazie all'effetto combinato del Superbonus 110% e degli interventi finanziati dal PNRR. Tuttavia questo impulso si rivela in larga misura temporaneo. Terminata la fase espansiva degli incentivi, il settore torna a confrontarsi con un rallentamento fisiologico.

Sul piano macroeconomico il risultato è meno brillante di quanto molti auspicavano. Negli anni successivi alla pandemia il PIL italiano cresce soprattutto grazie al rimbalzo dell'economia dopo il Covid, alla ripresa del turismo, all'export e agli incentivi straordinari. Il contributo del PNRR esiste, ma non produce quell'accelerazione strutturale della produttività che rappresentava il vero obiettivo del Piano.

Molte delle riforme più importanti — dalla giustizia alla pubblica amministrazione, dalla concorrenza alla semplificazione burocratica — procedono lentamente e spesso in modo incompleto. Proprio queste riforme avrebbero dovuto creare un ambiente favorevole agli investimenti privati e alla crescita di lungo periodo.

Il problema emerge con particolare evidenza oggi, a conclusione del Piano. Esaurita la spinta della spesa straordinaria, l'economia italiana torna a mostrare i suoi limiti storici: produttività stagnante, debito pubblico elevato, popolazione che invecchia, investimenti privati ancora insufficienti e una crescita che si avvicina nuovamente allo zero.

Sarebbe ingeneroso sostenere che il PNRR sia stato un fallimento totale. Molte opere rimarranno sul territorio, numerose scuole saranno più sicure, parte della rete ferroviaria sarà più moderna, la pubblica amministrazione avrà strumenti digitali migliori e alcuni servizi saranno più efficienti. Tuttavia è altrettanto difficile affermare che l'enorme mole di risorse abbia prodotto quella trasformazione economica che era stata promessa agli italiani.

L'impressione è che il Paese abbia utilizzato una parte consistente dei fondi per moltiplicare migliaia di interventi locali, spesso utili ma frammentati, senza incidere davvero sui grandi nodi che da decenni frenano la competitività nazionale. In molti casi il rischio è che si siano privilegiate opere di consenso immediato rispetto a investimenti realmente capaci di aumentare la produttività del sistema economico.

Ora il PNRR si chiude, ma resta aperta la sfida più difficile. I circa 120 miliardi ricevuti sotto forma di prestiti dovranno essere restituiti nei prossimi decenni. La vera domanda è se gli investimenti realizzati avranno generato abbastanza crescita da rendere sostenibile quel debito.

La risposta, almeno per ora, appare incerta e tende al negativo. E se nei prossimi anni l'Italia dovesse tornare stabilmente a una crescita vicina allo zero, il rischio è che quella che nel 2021 era stata presentata come un'occasione storica venga ricordata come un'opportunità solo parzialmente sfruttata: tanti cantieri aperti, molte risorse spese, ma una trasformazione economica inferiore alle aspettative.