Legge elettorale, scritta per escludere le minoranze e le regioni

Una legge elettorale non è un semplice meccanismo tecnico per trasformare i voti in seggi, perché determina il modo in cui la volontà popolare (modernamente intesa) si traduce nella composizione delle Assemblee rappresentative, stabilisce quanto spazio resta alla scelta degli elettori e definisce le condizioni alle quali le diverse forze politiche possono concorrere. Proprio per questa ragione la discrezionalità del legislatore, pur molto ampia, non è priva di limiti e deve essere esercitata nel rispetto dell’eguaglianza del voto, del pluralismo politico e del principio rappresentativo.

In questa prospettiva va esaminato il disegno di legge A.S. n. 1971, approvato da Palazzo Madama con modificazioni e destinato, quindi, a tornare alla Camera dei Deputati. Il testo supera quasi integralmente i collegi uninominali e costruisce un sistema proporzionale corretto da un premio di governabilità, attribuito alla lista o alla coalizione che risulti prima e raggiunga almeno il 42% dei voti validi in entrambi i rami del Parlamento. Il premio consiste in 70 deputati e 35 senatori, entro i limiti complessivi previsti dalla legge, mentre restano le soglie del 3% per le singole liste e del 10% per le coalizioni. Anche la scelta dei candidati viene modificata, perché nei collegi plurinominali il capolista resta bloccato, mentre sugli altri candidati l’elettore può esprimere fino a tre preferenze. Sarebbe, tuttavia, giuridicamente improprio concentrare proprio sul capolista bloccato l’intera censura di costituzionalità, poiché la sentenza n. 35/2017 della Corte costituzionale, pronunciandosi sull’Italicum, non ritenne illegittimo quel particolare modello, nel quale un solo candidato era predeterminato e gli altri erano sottoposti alla scelta preferenziale. La stessa Corte dichiarò, invece, illegittima la possibilità per il candidato eletto in più collegi di decidere liberamente dove essere proclamato, poiché da quella scelta dipendeva chi sarebbe subentrato negli altri collegi e poteva quindi essere alterato l’effetto concreto delle preferenze espresse dagli elettori.

Il primo problema realmente serio riguarda, allora, il premio di maggioranza. Le sentenze n. 1/2014 e n. 35/2017 del giudice delle leggi non hanno imposto un sistema proporzionale puro e non hanno escluso che il legislatore possa perseguire finalità di governabilità, tuttavia hanno chiarito che tale obiettivo non può essere raggiunto sacrificando in misura irragionevole il rapporto tra consenso elettorale e rappresentanza parlamentare. La soglia del 42%, considerata isolatamente, non determina, quindi, un vizio automatico, mentre il carattere fisso del premio impone di valutare se l’incremento di seggi possa produrre, soprattutto quando lo scarto tra primo e secondo sia modesto, una sovrarappresentazione eccessiva rispetto ai voti effettivamente ottenuti. La questione diventa ancora più delicata al Senato della Repubblica, perché l’art. 57, comma 1, della Costituzione vigente stabilisce espressamente che il Senato "è eletto a base regionale", mentre il presupposto per l’attribuzione dei 35 seggi premiali viene accertato sulla base di un risultato nazionale. Il problema non consiste semplicemente nel luogo in cui quei seggi vengono poi distribuiti, bensì nel criterio dal quale nasce il diritto al premio, poiché un meccanismo fondato sul risultato complessivo nazionale deve essere conciliato con una disposizione costituzionale che continua a radicare l’elezione di Palazzo Madama nella dimensione regionale. Non si può sostenere che questa scelta sia automaticamente incostituzionale, però la tensione con l’articolo 57 è concreta e merita un controllo particolarmente rigoroso.

Ancora più problematica appare la disciplina delle firme necessarie per la presentazione delle candidature. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 48/2021, ha riconosciuto che la raccolta delle sottoscrizioni può legittimamente servire a dimostrare una minima consistenza politica delle liste, sicché il problema non riguarda l’esistenza dell’onere, quanto la sua misura e soprattutto la differenza di trattamento tra chi è già rappresentato in Parlamento e chi tenta di accedervi. Il nuovo testo richiede, infatti, alle forze esterne al Parlamento un numero di firme molto più elevato, compreso tra 6mila e 7mila per collegio, mentre per determinate forze già presenti nelle Camere restano requisiti sensibilmente inferiori o specifiche esenzioni. È proprio questa sproporzione a sollevare il dubbio più forte, perché una cosa è pretendere un numero ragionevole di sottoscrizioni per evitare candidature meramente fittizie, altra cosa è imporre a chi si trova fuori dal circuito parlamentare un ostacolo molto più gravoso proprio nel momento in cui tenta di entrarvi. In questo modo, la disciplina rischia di trasformarsi da strumento di selezione in barriera all’accesso, con conseguenze che investono direttamente gli artt. 3, 48, 49 e 51 della Costituzione e, più in generale, la parità delle condizioni della competizione politica.

Anche l’indicazione della persona proposta per la Presidenza del Consiglio richiede cautela, perché l’articolo 92 attribuisce al Presidente della Repubblica il potere di nomina e il nostro ordinamento non conosce l’elezione diretta del Presidente del Consiglio. Una indicazione politica può certamente accompagnare il voto, mentre una sua trasformazione sostanziale in investitura popolare finirebbe per anticipare, attraverso una legge ordinaria, un mutamento che appartiene semmai al terreno della revisione costituzionale.

Il punto più critico della riforma emerge, dunque, dalla combinazione dei suoi diversi elementi, perché premio fisso, capolista bloccato, pluricandidature, disciplina delle preferenze e forte differenziazione nella raccolta delle firme incidono contemporaneamente sul peso del voto, sulla scelta degli eletti e sulla possibilità stessa di partecipare alla competizione. Una legge elettorale può correggere la rappresentanza per favorire la governabilità, mentre diventa costituzionalmente molto più difficile difenderla quando, nello stesso tempo, rafforza chi vince, riduce lo spazio di scelta dell’elettore e rende più oneroso l’ingresso di chi non appartiene già al sistema parlamentare. In quel momento il problema non riguarda più soltanto il modo in cui i voti vengono trasformati in seggi, bensì il grado di apertura, di equilibrio e di effettiva pluralità che la legge lascia alla democrazia rappresentativa.